“No es correcto que un gobierno que va a estar de paso pueda cambiar capacidades buenas, positivas para el país asentadas”

Primero haría una precisión: una ley bien diseñada tendría que tomar en cuenta los problemas de implementación. Cuando hablo de una buena norma que no termina aplicándose, me refiero a un patrón que podemos encontrar en ciertos espacios de política pública: diseñar normas desde las capitales, los ministerios centrales o el Congreso, pensando en que sean validadas por una comunidad legislativa o de expertos, pero sin mirar de cerca los problemas de implementación ni quién estará a cargo de aplicarlas.

Puede haber una comunidad que valide esa norma y, sin embargo, quienes deben ejecutar sus mandatos pueden encontrar muchos problemas para hacerlo. Puede faltarles recursos materiales, capacidades burocráticas o conocimiento. También puede haber resistencias locales que no se evaluaron, incluso entre los propios beneficiarios. Se supone que estarán contentos con la norma, pero por distintas razones pueden no querer que se aplique.

Entonces, una norma creada para tener un impacto sobre un problema público termina sin cambiar las cosas. Eso exige pensar desde su creación, desde el diseño, cómo será la fase de implementación.

Pensemos, por ejemplo, en una ley de alimentación saludable que establezca cierta fiscalización sobre los productos que se venden cerca de los colegios. Puede sonar muy bonito, muy loable, pero es altamente probable que esa fiscalización no se ejecute y que la disposición no tenga ningún impacto.

También puede ocurrir algo distinto. Si prohíbo cierto producto en una sociedad altamente informal, es probable que mi fiscalización se concentre en el mundo formal. En ese caso, puedo terminar favoreciendo al mundo informal, que seguirá utilizándolo como una ventaja frente al formal.

Lo que buscaba eliminar un producto puede terminar generalizando otras formas de venderlo a un menor costo. Por eso hay que ser muy consciente de la capacidad de implementación y de fiscalización que se tiene en el espacio sobre el que actúa la norma, y de lo que se busca conseguir con ella.

El diseño de la Autoridad de Transporte Urbano en el Perú es un buen ejemplo de esta diferencia. Dicho diseño siguió las recomendaciones técnicas. Se pensó en una autoridad que abarcara un espacio geográfico sin separarlo por las líneas de la división política: mirar el problema del transporte en Lima y Callao como un espacio urbano. Antes existían divisiones que fragmentaban el trabajo y permitían que muchas veces la informalidad no fuera controlada.

A la ATU se le dieron facultades claras de fiscalización, recursos y una organización que le permitía actuar con relativa autonomía. La tarea era titánica, pero, como diseño, estuvo muy bien pensada.

Sin embargo, desde el inicio recibió mucha presión de un sector informal. Y eso complejiza la discusión, porque no estamos solamente frente al caso típico de un grupo de interés o de un sector empresarial que se opone a una reguladora. También existe lo que podríamos llamar una formalidad de muy baja calidad.

Por supuesto que esos sectores actúan como grupos de interés, pero, además, tienen una masa de población trabajando para ellos. Hay personas que se juegan el día a día como afiliadas o como parte de estos sistemas de transporte informal. Estamos hablando también de votos. Y hay usuarios que, por diversas razones, se han acostumbrado a un sistema caótico, de mala calidad, pero barato.

Todo eso produce un problema público mucho más complejo. Requiere pensar no solamente en las capacidades técnicas y el presupuesto, sino en quiénes van a resistir: desde los grupos de interés hasta una masa de votantes que canalizará esa presión a través del Congreso.

De hecho, han tenido mucho éxito en el Congreso. Hubo numerosos pedidos para facilitar el uso de taxis colectivos fuera de Lima, todavía no en Lima, a partir de la presión durante la pandemia. Esa presión se convirtió en una ventana de oportunidad para autorizar el funcionamiento de vehículos que no terminan de ser un transporte público, sino una mezcla.

El liderazgo de la ATU fue atacado varias veces hasta que lo retiraron. Ahora ha vuelto a recuperar algo de presencia, pero mucho de lo que tenía fue golpeado, no por su diseño ni por sus capacidades, sino por ese entorno político. Se buscó representación en el Congreso para golpear, presionar y limitar. También se actuó a través del Poder Ejecutivo, con nombramientos de ministros cercanos a los intereses de estos grupos informales.

En esas condiciones no hay reforma administrativa que te aguante. Si la política está en contra de la política pública, esta no va a funcionar.

En otros casos sí encontraríamos un problema de capacidades o de diseño. Una autoridad que quisiera controlar el transporte, pero mantuviera las divisiones territoriales y políticas de la ciudad, no funcionaría: eso sería un mal diseño. Aquí, en cambio, había un buen diseño con recursos que encontró su límite principalmente en la resistencia social y política.

Hay una dimensión normal de conflicto, una dimensión democrática. Si el gobierno que entra tiene preferencias de política pública muy diferentes de las de los expertos, la teoría democrática les dirá a estos últimos: lo siento mucho, tienen que comenzar a adecuarse. No pueden creer que su concepción y sus preferencias valen por encima de las de los representantes políticos elegidos. Hay un proceso de cambio.

El problema es que, en nuestra región y en muchas otras, con frecuencia no es ese el tipo de conflicto que se presenta. Hay un problema público trabajado por personas que llevan mucho tiempo pensando en él y buscan un impacto de bienestar general. Pero la intervención política puede provenir de alguien que no cree en ese problema público: por ejemplo, alguien que dice que no cree en las vacunas o en la regulación del transporte. O puede provenir de grupos de interés que buscan debilitar el área técnica para que no tenga el efecto deseado.

Ahí la situación se vuelve más compleja y aparece la pregunta por cuánto pueden resistir las burocracias. Creo que esa resistencia depende de varias cosas.

Primero, de qué tan protegidas estén frente a los cambios. Puede haber protecciones para impedir que se cambie a los jefes de ciertas reguladoras, pero eso, por sí solo, no garantiza que no se modifique la norma o que no se la salten. En el Perú, varios jefes de reguladoras han sido echados por un Congreso que yo llamaría depredador.

Segundo, no se trata únicamente de las reglas. Los técnicos pueden resistir cuando tienen buenas alianzas con otros actores que se movilizan a su favor. Una comunidad científica puede dar apoyo local e internacional, como ha ocurrido alrededor de la pandemia y las vacunas cuando algunos líderes han buscado enfrentarse a estos espacios. Mejor todavía si la opinión pública valora su trabajo: ahí hay otro peso.

Una tercera dimensión es la política. Si esos grupos o espacios técnicos también tienen reconocimiento en la oposición, en otros grupos del Congreso o en la política nacional, el tema puede politizarse y eso puede ayudar a protegerlos. Es decir: no es correcto que un gobierno que estará de paso cambie capacidades positivas para el país que ya están asentadas.

En un caso favorable, todo eso puede ayudar a explicar la continuidad: el costo y la percepción de que cambiar a esos equipos tendrá un resultado negativo.

Un ejemplo es lo que ocurrió con las cifras de pobreza durante el gobierno de la presidenta Dina Boluarte (2022-2025). El Instituto Nacional de Estadística e Informática produce cada año una medición que puede ser una buena o una mala noticia para el gobierno. Ese trabajo ha estado muy protegido y cuenta con un grupo de expertos que valida la metodología. Ese año no sabemos bien qué pasó, pero la publicación comenzó a demorarse.

Inmediatamente reaccionaron la sociedad civil, las ONG y otros sectores técnicos: eso no era posible. Para preservar la calidad técnica, la regla era publicar, y finalmente se publicó. Los resultados mostraban que la pobreza no se había reducido como se esperaba después de la pandemia. Ahí se ven esas defensas.

Pero construir capacidades estatales puede tomar mucho tiempo. Preparar un grupo que produzca una medición capaz de traer malas noticias, pero esencial para la política pública, no es algo inmediato. Pienso, por ejemplo, en la medición de la calidad de los estudiantes o en la evaluación de los docentes en el Perú.

Si el gobierno y el Congreso deciden que no les conviene que eso se sepa, o que no les conviene intervenir en determinado sector, pueden golpear y terminar afectando capacidades desarrolladas para una política pública general. En esos casos no hay mucha discusión democrática de por medio. Generalmente hay intereses muy precisos o ganas de volver a tomar control de áreas del Estado.

Ese conocimiento debería estar muy presente. La dificultad es que se trata de un problema mundial, no solamente de congresos débiles. Mientras mayor es la polarización y el conflicto, más fácil es que estas discusiones queden enterradas, incluso en países con una larga tradición de seriedad parlamentaria. Aun así, hay lugares donde esto funciona mejor.

Lo principal, y algo que no se ha logrado claramente en el Perú, es tener espacios técnicos fuertes dentro del propio Congreso que puedan hacer esa traducción y ese diálogo con los funcionarios a cargo de los sectores.

Se necesita poder decirle al congresista: esta propuesta ya se intentó y no funciona; así era la ley anterior y por esta razón se cambió; esta propuesta se quedará en el mundo de lo simbólico. Ese fortalecimiento técnico, que en teoría está en las comisiones en el caso peruano, varía mucho.

Hay buenos funcionarios, pero también hay rotación. Quien toma la presidencia de una comisión incorpora a su gente y se pierde el conocimiento técnico acumulado, que sería clave.

En el Perú también se ha intentado crear espacios de asesoría parlamentaria técnica de alto nivel. Sin embargo, muchas veces se convierten en servicios para los congresistas: conseguir estadísticas o cumplir encargos, más que constituir un espacio de construcción legislativa con una mentalidad crítica. Esa mirada es fundamental: no se trata solo de qué legislación se produce, sino de si se va a aplicar o no.

En el contexto actual, nada me hace pensar que este Congreso tenga capacidades técnicas elevadas o que no responda a incentivos similares a los del anterior. Creo que está un poco mejor y que hay mejores bancadas, pero probablemente un esfuerzo como el que señalas provenga de algunas de ellas, más que de la institución en su conjunto.

Institucionalmente existen espacios técnicos, pero es muy difícil verlos como algo que esté marcando la forma en que se desarrolla la legislación en el Congreso.

Puedo ofrecer una reflexión inicial, pero creo que habría que pensarlo mucho más y conocer bien las posibilidades de estas herramientas. Me imagino que una inteligencia artificial que trabaje con información adecuada sobre los flujos de transporte puede ofrecer una perspectiva de los principales problemas. Con modelos más avanzados, también podría identificar los principales focos de conflicto.

Tal vez sea más difícil conocer con el detalle que puede tener un reformador dónde están los actores clave para destrabar algunas de estas situaciones. Un análisis de espacios de conflicto es distinto de uno más detallado que permita identificar qué actores tienen mayor o menor capacidad de relacionamiento, cuáles tienen mejor llegada al Congreso y otros aspectos que requieren un conocimiento más específico.

Pero insisto: es una reflexión inicial y habría que conocer mejor las posibilidades de la herramienta.

Había algo evidente en Lima: se necesitaba una reforma del transporte que cortara la maraña de recorridos que cruzaba toda la ciudad. Había que construir algo que liberara espacios para un tránsito rápido, como los corredores. Probablemente eso sería lo primero que señalaría una inteligencia artificial: el sistema no podía seguir funcionando así.

Después aparece una segunda dimensión. Si el sistema cambia, el pasaje costará más. ¿Quién pagará la diferencia? ¿Dónde entrará el subsidio? ¿Quién se opondrá? ¿Quién criticará?

Ahí se vuelve más complicado hacer un análisis que recoja todas esas dimensiones. Soy consciente de que la inteligencia artificial ya puede hacer análisis de poder y del peso de los actores de una forma más compleja. Creería que todavía hay dimensiones donde la mirada del experto es crucial y necesaria.